Crisis de legitimidad, captura institucional y disputa
por salida democrática
Mg. Franz Portugal Bernedo1
El 2025 no puede leerse como una simple prolongación
de la inestabilidad peruana, sino como un año en el que
se consolidan tendencias de fondo: una crisis de legitimidad que deja de ser coyuntural
y se vuelve estructural; una reconfiguración del poder en torno a una coalición
parlamentaria defensiva que coloniza instituciones clave; y una respuesta estatal
crecientemente autoritaria frente al conflicto social. En paralelo, el deterioro fiscal, el
avance de economías ilegales en la política y la inseguridad ciudadana expanden la
sensación de desamparo y refuerzan la idea de que el Estado no protege, no regula y no
sanciona, sino que administra crisis mientras se protege a sí mismo.
El balance anual de 2025 exige, por tanto, una mirada que integre procesos y actores: el
Congreso como centro real del poder; el Ejecutivo como aparato dependiente; el sistema
de justicia como campo de disputa; la protesta social como contrapeso informal; y la
economía como víctima de la incertidumbre política y del deterioro fiscal inducido por
decisiones legislativas.
1. La vacancia de Dina Boluarte: caída de la figura, continuidad del régimen
La vacancia de Dina Boluarte fue el hecho más visible del año, pero su significado
político no se agota en el reemplazo presidencial. En términos estructurales, fue el
desenlace de una presidencia sin legitimidad social, sostenida por un pacto con el
Congreso que operó como una coalición de supervivencia. Durante buena parte de 2025,
Boluarte acumuló investigaciones y cuestionamientos públicos, mientras su aprobación
se mantenía en niveles mínimos. Sin base ciudadana ni capacidad de liderazgo, su
estabilidad dependió casi exclusivamente del blindaje congresal, expresado en
archivamientos, dilaciones, control de comisiones y normas favorables a la impunidad.
Sin embargo, la vacancia no fue una “victoria moral” del Parlamento ni un acto de
saneamiento institucional. En la práctica, fue un movimiento de cálculo político: Dina se
convirtió en un lastre electoral para quienes la sostuvieron, y su permanencia amenazaba
trasladar el costo del fracaso en seguridad, la crisis de derechos humanos y la corrupción
al propio Congreso en el tramo preelectoral. Esto explica por qué, en el último año de
mandato —cuando constitucionalmente el Congreso ya no puede ser disuelto— la
vacancia se vuelve una alternativa menos riesgosa para el Legislativo: se deshacen del
rostro del desgaste sin abrir un escenario de sanción real para la coalición dominante.
La vacancia, así, no clausuró la crisis: la reordenó. Sustituyó una presidencia desgastada
por una transición bajo control parlamentario, manteniendo intacta la arquitectura que
produjo la ingobernabilidad.
Sociólogo, profesor de la UNMSM, presidente del Instituto Gobernancia y director del
programa PERÚ 2030 por RCR TV. Fue Secretario Técnico de la Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República,
durante el periodo que se desarrolló el marco legal de la descentralización.
PERÚ 2030
2. José Jerí: transición formal, continuidad política y margen mínimo
La asunción de José Jerí simboliza la paradoja peruana: la sucesión constitucional
funciona, pero la política no se estabiliza. En teoría, la transición abre una ventana para
recomponer legitimidad, reducir conflictividad y garantizar elecciones limpias. En la
práctica, Jerí hereda un aparato estatal fracturado, una economía tensionada por la
incertidumbre, un Congreso dominante y una ciudadanía movilizada que desconfía del
sistema.
La clave del 2025 es que el nuevo Ejecutivo no se percibe como ruptura sino como
continuidad. Jerí llega sin partido consolidado, sin coalición social propia y sin
capacidad de imponer agenda. En contextos así, la transición se convierte en
administración de la crisis, y el poder real permanece en el Parlamento. Esto se agrava
porque Jerí no encarna un liderazgo con autoridad política suficiente para confrontar el
marco legal que sostiene la impunidad ni para rediseñar una política integral de
seguridad. En términos políticos, el Ejecutivo se vuelve “presidencia débil” con
“Congreso fuerte”, lo que no produce equilibrio sino captura: el Congreso legisla y
condiciona; el Ejecutivo administra y obedece.
Por eso, el 2025 termina con un gobierno de transición cuya principal tarea es sobrevivir
y llegar a 2026, más que transformar. De allí que la ciudadanía perciba continuidad del
régimen incluso cuando el rostro presidencial cambia.
3. El Congreso como poder hegemónico y como institución deslegitimada
A lo largo de 2025, el Congreso se consolidó como el actor dominante del sistema
político. No solo controló la agenda legislativa, sino que intervino en el sistema de
justicia, condicionó al Ejecutivo, colonizó organismos autónomos y produjo marcos
normativos favorables a intereses particulares. Ese incremento de poder se dio en un
contexto de legitimidad decreciente: la percepción ciudadana de corrupción
parlamentaria alcanzó niveles extremos. Este contraste —más poder y menos
legitimidad— es explosivo: cuando el actor con mayor poder es el más rechazado, la
política se vuelve intrínsecamente inestable.
El Parlamento operó como una coalición defensiva: un ensamblaje de bancadas que, pese
a sus diferencias discursivas, coincidió en proteger intereses comunes: blindajes,
impunidad, control institucional y condiciones electorales favorables. En esa lógica, el
Congreso no se comportó como arena plural de deliberación, sino como bloque que usa
herramientas parlamentarias para asegurar su supervivencia política y judicial.
Lo decisivo es que esta hegemonía parlamentaria no fortaleció el sistema democrático,
sino que lo vació: la representación se debilitó, la deliberación se sustituyó por
transacciones, y la ley se convirtió en instrumento para administrar costos y proteger
redes.
4. Autoritarismo defensivo: represión, criminalización y ofensiva contra el SIDH
El 2025 consolidó un patrón de respuesta estatal basado menos en la política que en la
coerción. La protesta social —juvenil, regional, gremial— fue tratada reiteradamente
como amenaza antes que como síntoma de crisis de representación. En términos
prácticos, esto se tradujo en una ampliación del uso de la fuerza, discursos de
estigmatización, estados de emergencia y propuestas legislativas orientadas a restringir
derechos.
Pero el fenómeno más grave fue el intento de desmontar los “anclajes externos” de
control democrático: el sistema interamericano de derechos humanos. Las propuestas de
salida del SIDH, de desconocimiento o debilitamiento de la CIDH y la Corte IDH, no
deben interpretarse como una discusión doctrinaria sobre soberanía. Funcionan, más
bien, como estrategia de autoprotección: cuando el Estado es cuestionado por
violaciones de derechos humanos, busca reducir el costo internacional y limitar la
posibilidad de sanción supranacional.
En suma, el autoritarismo defensivo en 2025 no es solo represión: es la construcción de
un marco institucional y discursivo que normaliza la fuerza, debilita derechos y
desactiva controles internos y externos.
5. Captura del sistema de justicia: del conflicto institucional a la neutralización del
control
La disputa por el sistema de justicia fue uno de los ejes más persistentes del 2025. Fiscalía,
Poder Judicial, JNJ y Tribunal Constitucional se convirtieron en escenarios de conflicto
por el control del proceso penal, especialmente en casos que involucran a élites políticas.
El patrón es consistente: cuando los organismos de justicia investigan al poder, reciben
ataques políticos, reformas legales, denuncias disciplinarias o decisiones de órganos
constitucionales que limitan su acción.
Más que “crisis” episódica, esto configura una tendencia: el intento de convertir el
sistema de justicia en un espacio administrable por el poder político. La neutralización
de fiscales y el debilitamiento de equipos especiales anticorrupción se inscribe en esa
lógica. Si los casos emblemáticos se diluyen, los incentivos para la corrupción aumentan,
y la percepción ciudadana de impunidad se vuelve racional: no es que “nadie paga”, es
que el sistema está estructurado para que el poder tenga salidas.
El efecto político es devastador: sin justicia autónoma, la democracia pierde su capacidad
de sanción y el régimen se sostiene por la fuerza o por pactos internos, no por
legitimidad.
6. Inseguridad ciudadana y crimen organizado: fracaso del Estado y politización del
miedo
La inseguridad ciudadana fue probablemente el tema que más conectó la crisis
institucional con la vida cotidiana. Extorsiones, sicariato y homicidios se expandieron y
se territorializaron, afectando transporte, comercio y vida barrial. El Estado respondió
con medidas repetidas y de bajo rendimiento: estados de emergencia, despliegues
temporales y reformas parciales. El problema es que el crimen organizado no se combate
solo con presencia policial: requiere inteligencia, persecución financiera, coordinación
judicial y políticas territoriales.
En 2025, esas condiciones no se consolidaron. Además, la crisis de legitimidad en la PNP,
los casos de corrupción en compras y las fracturas en el sector Interior hicieron que la
respuesta estatal sea vista como ineficiente o incluso cómplice. En un contexto así, el
miedo se vuelve recurso político: se justifica represión, se criminaliza protesta y se
reclama “mano dura”, aun cuando no existan capacidades reales para desarticular redes
criminales.
La inseguridad, entonces, no solo es un problema de orden público: es un acelerador de
autoritarismo y un factor de descomposición del contrato social.
7. Economías ilegales y captura territorial
El 2025 mostró con claridad la capacidad de economías ilegales para incidir en decisiones
públicas. La expansión de la minería informal e ilegal, el debate del REINFO y la
dificultad de construir una Ley MAPE con controles reales evidencian un problema
mayor: el Estado no solo enfrenta informalidad económica, sino poder político territorial
con capacidad de presionar, bloquear o capturar agendas.
Cuando mecanismos como el REINFO se prolongan sin resultados claros, se convierten
en infraestructura de informalidad permanente: un registro que opera como escudo,
como mercado y como herramienta de negociación política. La disputa no es técnica; es
de poder: quién regula, quién se beneficia y quién asume costos ambientales y sociales.
Por eso, el balance anual debe señalar que parte de la crisis política peruana ya no se
explica únicamente por partidos débiles, sino por la articulación entre economías
ilegales, representación política y captura de instituciones.
8. Impacto fiscal y deterioro económico: la factura del populismo legislativo
En 2025 se volvió más evidente que la crisis política tiene efectos económicos directos.
Las alertas de organismos técnicos —y en particular el Consejo Fiscal— sobre el impacto
de leyes congresales con alto costo fiscal mostraron un patrón de irresponsabilidad:
decisiones que reducen ingresos o aumentan gastos sin financiamiento, guiadas por
cálculos electorales o intereses sectoriales.
El problema no es solo contable. El deterioro fiscal reduce el margen del Estado para
responder a inseguridad, educación, salud e infraestructura. En un país con alta
informalidad y desigualdad territorial, el debilitamiento fiscal amplía brechas y refuerza
el resentimiento contra el sistema. Así, el populismo legislativo no solo afecta números:
erosiona la capacidad estatal y alimenta el conflicto social.
El Consejo Fiscal alertó sobre el riesgo de perder cada año alrededor de 35.000 millones
de soles en el Perú por el impacto fiscal de las leyes aprobadas por el actual Congreso.
9. Proceso electoral 2026: fragmentación y reglas en disputa
El año 2025 dejó encaminado un proceso electoral hacia 2026 en condiciones precarias:
partidos fragmentados, organizaciones sin democracia interna sólida, denuncias de
firmas falsas, judicialización de inscripciones y un marco institucional tensionado entre
JNE, PJ y TC. En contextos de debilidad institucional, la competencia electoral no
garantiza renovación: puede reproducir el caos mediante candidaturas improvisadas y
alianzas oportunistas.
Las elecciones primarias mostraron una vez más, la falta de transparencia, ilegitimidad,
debilidad, escaza participación y de prácticas antidemocráticas. La eliminación de la
PASO no permitió el filtro necesario para la depuración de los partidos cascaron. La
crisis de representación política es una de las características principales hoy de los
partidos políticos que se presentan en las elecciones 2026.
Por ello, el 2025 es un año bisagra: instala las condiciones de una elección altamente
disputada en legitimidad, con riesgos de polarización y con un electorado que podría
votar más por castigo que por proyecto.
10. Protesta social y politización juvenil: la emergencia de un contrapeso informal
Finalmente, 2025 reactivó la protesta como actor político relevante. La Generación Z,
transportistas y regiones articulan movilizaciones que no solo reclaman políticas
públicas, sino que cuestionan la legitimidad del régimen. La consigna “que se vayan
todos” expresa un agotamiento de la representación y una demanda de cambio
estructural.
Sin embargo, la protesta enfrenta un dilema: sin articulación política, puede volverse
episódica; sin propuesta institucional, puede ser neutralizada por represión o
cooptación. El desafío es convertir energía social en proyecto democrático, evitando
tanto la dispersión como el repliegue autoritario.
Conclusión: 2025 como año de cierre del ciclo y apertura incierta
El 2025 cierra un ciclo político y abre un escenario incierto. La vacancia de Dina Boluarte
no fue el final del régimen, sino un recambio para conservarlo. El Congreso consolidó
poder, pero profundizó su deslegitimación. El Ejecutivo transitó de la debilidad extrema
al tutelaje parlamentario. La justicia fue atacada como contrapeso. La inseguridad se
expandió y se politizó como miedo. Las economías ilegales mostraron su influencia
política. El Estado perdió capacidad fiscal por decisiones populistas y sectoriales. Y la
ciudadanía —sobre todo jóvenes y regiones— volvió a las calles como forma de
contrapeso informal frente a instituciones capturadas.
¿Qué hacer? Si el 2026 no garantiza por sí mismo una salida, la tarea democrática
inmediata es doble. En el plano institucional, urge defender los contrapesos: autonomía
del sistema electoral, protección del Ministerio Público y preservación del SIDH como
ancla externa frente al autoritarismo. En el plano político-social, se requiere construir
una agenda mínima de transición democrática que priorice seguridad con enfoque
integral (inteligencia, finanzas criminales, reforma policial), lucha anticorrupción real
(equipos especializados, protección a fiscales, transparencia) y sostenibilidad fiscal
(revisión de exoneraciones y control del gasto). Al mismo tiempo, las fuerzas
democráticas necesitan articularse, no solo en la protesta, sino en un horizonte de
representación y propuesta, para evitar que el régimen se recicle nuevamente con nuevas
caras y las mismas reglas.
El 2025 enseña que el problema peruano ya no es solo “inestabilidad”: es la consolidación
de un régimen de impunidad y captura. El 2026 será un plebiscito informal sobre esa
continuidad. La salida democrática dependerá de si la ciudadanía logra transformar la
protesta en programa y de si la política democrática logra convertir indignación en
alternativa.
FPB/ 16/12/25